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但到独立战争前夕，英王的税务官员们只能收到30多万英镑的税。

但这个方案无疾而终，因为要落实这个方案，就相当于要修改邦联条例，而邦联条例要求各州一致同意才能通过这类修正案。例如，在一份弗吉尼亚居民致英王的请愿书中，请愿者请求英王尊重他们的一项古老而重要的权利，那就是在税收方面受法律之治的权利，这种法律是由臣民自己同意、且由圣上恩准的。

创设美国银行的法案不是从一个毫无防备的国会那里偷来的，也不是悄悄通过的。作为一个避免作出道德或政治判断的法律人，第一个提交书面意见的兰道夫并没有讨论设立国家银行的好处或坏处，而是纯粹从宪法文义出发，讨论了支持和反对设立国家银行的各种解释方案，指出反对意见可能更符合宪法。实际上，汉密尔顿的报告在很大程度借鉴了莫里斯报告的内容，而莫里斯在起草这份报告的时候也听取了汉密尔顿的意见。当然，美国财政宪制在18世纪末和19世纪初这段时期只是有了一个基础和框架，其实质内容有赖此后不断的填充和改善。[62] 经过汉密尔顿打造和盖乐庭调整后的美国国债宪法包含这样两项首要原则。

（六）拨款法定与度支问责 这是盖乐庭作出主要贡献的领域。如果说汉密尔顿的主要贡献在于建构出了有效的财政权，盖乐庭则实现了对这种权力的规训。实际上，无论专业人员还是辅助人员都作为个体在党政机关内工作，不具有相对独立性，在公众眼里他们就是国家工作人员。

正如2013年李克强总理所说：各级财政收入不太可能再像过去那样高速增长了，而财政供养人员多，往往‘食之者众，生之者寡，本届政府组建半年多，一些地区和部门又陆续提出增编要求，不控制将难以为继[1]。尽管中央明令禁止，但上级单位还是会以文件、项目、拨款等方式，明确或者暗示要求下级单位增加机构编制、壮大队伍。另一方面，改革的收益大于成本。（一）改革的必要性 一方面，财政供养人员的积极功能应当被承认。

如果说基本财政供养人员管理的基础是以编制为表现形式的身份，那么其他财政供养人员管理的基础则是契约。同时，还要建立编制核定标准的定期调整制度，使其全面及时反映经济社会发展情况和人民群众的需求。

三个参考指标：一是人口规模，人是公共管理和服务的主要内容与对象，为人民服务是我国各级党政机关活动的宗旨。以辅助人员为例，其社会地位不高、收入相对较低，更谈不上职业发展前景。党政机关通过合同方式招聘的人员与公务员、事业单位工作人员一样，都要消耗财政资金和公共资源。[8] 近年来，《苏州市警务辅助人员管理办法》等规章、文件也明确了这些人员的助手性质。

建议结合机关后勤体制改革，在整合资源的基础上建立若干家机关后勤企业，逐步收回机关后勤管理和服务人员的编制，由机关向后勤企业购买服务。正是这种严格控制的原则和制度措施，在一定程度上遏制了财政供养人员范围和规模随意扩大的趋势，有效应对了曾经困扰我国的吃饭财政现象。这些人员不占用行政或者事业编制，他们与用人单位建立工作关系的基础是劳动合同，适用《劳动合同法》的有关规定。目前，各级机关公务员总量规模确定上，仍然以1993年中央机构编制委员会印发的《关于地方各级党政机构设置的意见》《关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》为基础，行政编制限额多年来一直不变，人员数量和结构调整余地空间小，难以满足时代发展需要。

[5] 聘用这些人员的经费来源不尽一致。归纳起来：一是从严审批新设立的行政机关和事业单位机构编制。

三是在经费使用上，加强财政部门对人员经费的总量控制。[10] 财政供养人员制度是行政法研究的重要内容。

此外还有少量自收自支事业单位，其中的大多数已经或者正在转为企业。二是经济社会发展程度，包括地区经济规模、财政收支、人均收入、城市化水平、社会成员受教育水平、治安、卫生、交通等情况。所需员额要根据有关标准认真测算，按程序规定报机构编制、财政、人力资源社会保障部门审核，防止随意增加雇员人数。在一些地区由财政全额保障，如《苏州市警务辅助人员管理办法》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》等地方政府规章都作了明确规定。日常工作量的测算，要根据具体机构和岗位的工作日志、会议记录、出警次数以及处理公文、案件数量等情况来统计。这些人员有两种用工模式，一种是拥有行政工人编制的司机等工勤人员，此类人员已随机关后勤体制改革以及到龄退休而逐步减少。

截至2014年5月，我国共有事业单位111万个、事业编制3153万人。特别是以辅警、协管员为代表的辅助人员，由于对思想政治素质、业务工作能力要求不高，薪酬待遇又相对较低，有的甚至没有参加社会保险，同楼不同薪同工不同酬现象比较突出。

[13] 编制紧缺与配置不合理，直接影响政府管理和服务的效果，一方面，需要加强的重点领域和关键环节，有的人手不够，该管的甚至没人管。近代以来各国政府职能扩张、财政供养人员范围扩大正是这个原因，我国改革开放和现代化建设以来历经多次政府机构改革和人员分流，但财政供养人员的范围和规模仍然呈整体扩大趋势，也是这个原因。

这些辅助人员在工作中的违法违规行为能不能适用法律法规对国家工作人员的追责条款，至今尚未出台明确统一的规定，各地做法不一致，在一定程度上也加剧了矛盾。在未来若干年里，事业单位分类改革仍然是调整财政供养人员范围、缩减财政供养人员规模、促进公共资源合理配置的关键举措，改革还有很大的空间。

[23] 我国经济社会发展、城市化进程加快、公众权利意识提高的形势，对公共管理和服务提出了更高要求，也迫切需要有大量具备资质的人员承担起这些职能。未进行参公管理的主要是面向社会从事公益服务的教育、科研、医护等人员，其数量占事业编制总数的85%以上。同时，要研究建立员额的动态管理制度，根据用人单位职能、日常工作量等情况调整及时增减员额，用人单位还可以在官方网站上公开雇员姓名等信息。四、改革财政供养人员制度的必要性与可行性 实践中的问题和矛盾，对调整现行财政供养人员制度提出了迫切要求。

（二）其他财政供养人员的性质、功能及管理模式 从性质上看，社区工作者、大学生村官等基层服务人员主要是在城市社区、农村从事管理和服务，工作性质比较明确。与相对完善的基本财政供养人员制度体系形成鲜明对比的是，适用于编制之外其他财政供养人员的制度比较缺失，这些人员的聘用、辞退、权利义务、工资待遇、法律地位等都缺乏明确、具体、专门的法律法规依据。

其中，公务员、国防文职人员属于相对稳定的文官系统，其他人员的合同因素更多一些。公务员作为财政供养人员的核心力量，是各国普遍做法。

同时，加大行政编制在政府层级之间的调配力度，统筹考虑上级机关瘦身与基层一线强身的问题，重点强化基层执法部门和岗位，将机构编制这种稀缺资源配置到人民群众最需要、最可以发挥其应有价值的地方。这些指标至少应当包括两个核心指标和三个参考指标。

我国《公务员法》第2条从职能、编制、经费来源等方面将公务员范围界定为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，但没有明确规定公务员所服务的机构类型。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出：规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等，这是党中央、国务院顶层设计的纲领性文件首次明确执法辅助人员的改革方向。（三）其他财政供养人员存在的原因 一是政府职能扩张且编制有限，这是最主要的原因。主要是在城市和农村基层从事专职服务的社区工作者、大学生村官等人员。

这一模式的前提，是这些国家已经完成工业化的任务，经济社会发展程度较高，社会结构、人口分布、政府职能都基本稳定，但财政供养人员规模确实比较庞大、也占用了过多的政府开支，因而需要适度缩减官员规模，将一部分公共管理和服务职能交给已经较为成熟的社会组织来承担。两个核心指标，即所承担的职能和日常工作量。

北京等地方也在制定方案，拟保留高等学校、公立医院等事业单位性质，对现有人员探索不纳入编制管理。这也是有些党政机关即使有空编也仍然热衷于在编外通过合同方式招人的一个重要原因。

在帝制时期，历代不仅职官编制有法，而且在开明之世都严禁突破法定的额数，违者处以刑责。三是管理成本相对低廉。